(一) 鄉村旅游項目的興起背景
從國家宏觀政策看，休閑農業和鄉村旅游是農業供給側結構改革的重要內容，也是當前和今后旅游業發展的重點領域。近幾年，*中央、*發布的多個中央一號文件均提出大力發展休閑農業和鄉村旅游，且*和相關部門相繼出臺相關文件和意見，構建了國家層面休閑農業和鄉村旅游政策的框架體系。在國家政策的引導下，地方政府也積極推動政策落實，為休閑農業和鄉村旅游項目的開發建設營造了良好的環境。[1]
從房地產行業的現實情況看，隨著城市土地資源日益緊缺，地價持續攀升，土地開發成本不斷增加，迫使房地產企業尋求轉型之道。諸多房地產企業的投資方向開始轉向進入休閑農業、田園綜合體等鄉村旅游領域（下文統稱為“鄉村旅游項目”），加之國家層面的戰略支持，鄉村旅游項目成為開發商、金融機構等主體競相分享的大蛋糕。但鄉村旅游項目有其自身的門檻和特點，房地產企業能否順利進軍該市場，取決于企業在土地儲備、資金實力、規劃及開發能力等多方面能否契合鄉村旅游項目的建設要求，其中，土地獲取及利用是鄉村旅游項目開發建設的核心問題。
(二) 鄉村旅游項目多元業態下土地利用的復雜性
從土地權屬的角度劃分，我國土地分為國家所有土地和集體所有土地；從土地用途的角度劃分，我國土地主要分為農用地、建設用地和未利用地。鄉村旅游項目用地不僅涉及國有土地，而且涉及集體所有土地的開發建設。鑒于國有土地開發建設已經有了相對成熟的規范及流程，且位于我國農村或集鎮的土地性質多屬于集體所有土地，故本文對國有土地的利用不再詳述。
鄉村旅游項目具有農業和旅游業兩種業態交叉的特征，總體而言，此類項目用地應為能夠滿足游客觀賞游覽、體驗、休閑及休憩目的，并能為游客提供一系列服務場所和設施的土地，包括餐飲、住宿、文體娛樂、醫療衛生等多元業態。因此，鄉村旅游項目并非千篇一律，其項目用地可能跨越多種不同用途的集體土地，從土地獲取路徑和政府審批流程方面較之其他房地產項目的開發建設都更為復雜。房地產企業在決定投資鄉村旅游項目后，往往需要提前介入項目前期的土地征收、農用地轉用、規劃調整等環節。所以鄉村旅游項目范圍內土地的權屬及用途能否滿足項目開發需求成為企業需要重點關注的問題。
(三) 集體土地流轉嚴監管制度下鄉村旅游項目的開發掣肘
隨著城鎮化建設的持續發展，我國將始終面臨建設用地需求不斷增加與人多地少背景下農用地資源后備不足的矛盾，這一矛盾也是我國土地監管制度的根本出發點。
我國2014年修正的《中華人民共和國土地管理法》（現已失效，下稱“原《土地管理法》”）規定，除經依法批準使用集體土地的以外，任何單位和個人需要使用土地進行建設的，必須依法申請使用國有土地；同時規定農民集體土地使用權不得轉讓、出讓、出租用于非農業建設，通過立法明確限制農民集體所有土地進行特定用途之外的非農業建設。同時，原《土地管理法》嚴格約束土地征收的條件，要求征收農用地的，應當先行辦理農用地轉用審批�！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》（下稱“《土地管理法實施條例》”）進一步明確農用地轉為建設用地應符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標、村莊、集鎮規劃，并由土地主管部門向土地使用者核發集體土地使用權證書，依法辦理審批手續后方可轉為農村集體建設用地。前述規定嚴格限制了集體土地的用途及流轉，雖然在維護我國土地公有制、保護耕地方面具有重要意義，但同時顯現了我國農村土地市場的限制性和不穩定性，必然會挫傷社會資本參與鄉村旅游項目開發建設的積極性。
隨著經濟形勢的變化發展，農村集體土地制度改革乃至《土地管理法》的修訂成為新形勢背景下的必然之舉。2019年8月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國土地管理法〉、〈中華人民共和國城市房地產管理法〉的決定》。2020年1月1日，此次修改后的《中華人民共和國土地管理法》（下稱“新《土地管理法》”）正式實施。2020年3月12日，*和自然資源部分別發布《*關于授權和委托用地審批權的決定》（下稱“《授權決定》”）和《自然資源部關于貫徹落實<*關于授權和委托用地審批權的決定>的通知》（下稱“《落實授權通知》”），成為針對新《土地管理法》中關于農轉用和征地審批權限下放規定出臺的首批配套落地規定。新《土地管理法》及前述配套規定的主要內容即聚焦在農村土地制度改革，重點涉及農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度三方面內容；主要方向除堅持嚴格的耕地保護制度外，同時包括適度放活集體經營性建設用地及宅基地使用權的流轉。尤其值得關注的是,新《土地管理法》刪去了從事非農業建設必須使用國有土地或者征為國有的原集體土地的相關規定，打通了歷年來集體建設用地無法直接進入市場流轉的法律障礙，增加了土地市場上的集體建設用地供給，為鄉村旅游項目的業主方及/或運營方合法取得集體建設用地使用權破解了僵局，帶來了重要機遇。
(一) 農用地流轉的發展進程
根據《土地管理法》中農用地的定義，農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等。這與《中華人民共和國農村土地承包法》（下稱“《農村土地承包法》”）中所稱農村土地的概念基本一致。根據《農村土地承包法》相關規定，我國現行農用地利用的基本制度為家庭承包經營制，即對于集體所有的農用地，由集體經濟組織發包，集體經濟組織的成員以家庭（農戶）為單位承包土地進行經營。而對于本集體經濟組織以外的主體，除非是四荒地等不宜采取家庭承包方式的土地可以采取招標、拍賣、公開協商等方式承包，一般只能通過從承包經營的農戶手中流轉方可獲取集體農用地的使用權。
自1988年憲法修正案明確土地使用權可以依法轉讓以來，農用地的流轉被逐漸放寬，直至2002年《農村土地承包法》的出臺，以法律形式確立了土地承包經營權可以依法流轉。2014年10月，*中央辦公廳、*辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，該意見正式提出農村土地所有權、承包權、經營權分置，對土地經營權的流轉提出了原則性要求。2016年10月，前述兩辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（下稱“《三權分置意見》”）就指導農村土地“三權分置”的具體操作提出新的意見和要求。2018年12月，經全國人大常委會最新修訂的《農村土地承包法》正式確立了農村土地的“三權分置”制度，落實了土地經營權的概念及流轉要求，包括流轉原則、流轉合同的條款要件、融資擔保等內容。自此，農用地“三權分置”、土地經營權概念正式上升至法律地位。
(二) “三權分置”下鄉村旅游發展的可能性空間
從“兩權分離”到“三權分置”，意味著農村土地經營格局從小而分散經營的家庭承包體系向多元化經營主體以及多樣化、多形式的農業經營體系轉變，呈現出“集體所有、家庭承包、多元經營”的制度特征。在“三權分置”制度框架下，農村土地的產權相關主體可細分為作為所有權主體的農民集體、作為承包權主體的農戶、以及第三方經營主體與生產服務主體（農戶、農民合作社及其他行業主體等），盤活土地經營權具有廣泛的可能性空間。
上述可能性空間即體現在：承包方有權將土地經營權通過出租（轉包）、入股或者其他方式流轉給受讓方（包括工商企業等社會資本），且經承包方書面同意并向集體經濟組織備案，受讓方可以再流轉土地經營權�，F有法律法規并未對前述“其他方式”作出進一步規定，這為未來創設新的土地經營權流轉方式留下了空間。具體就房地產企業對鄉村旅游項目的投資而言，企業與承包方簽署土地經營權流轉合同后便能夠依法使用流轉的承包地，自主開展生產經營并取得收益，但需注意維持土地的農業用途，僅能從事與旅游相關的種植業、林業、畜牧業和漁業生產。此種不改變土地性質的農用地流轉方式推薦適用于主打農業觀光、農業體驗的鄉村旅游項目，包含以農用地作為項目主要用地的農家樂、采摘園等項目。此類項目一般基于當地原有農業產業升級而成，無需使用大量建設用地。項目業主方及/或運營方可以在不改變土地屬性的情況下，修建一些敞開式的、不具備完全遮蔽功能的構筑物。例如無錫“田園東方”作為國內首個田園綜合體項目，其以田園生活為目標核心，利用農用地建設有機農場、采摘園、戶外課堂等休閑農業項目，為游客提供體驗“三農”的新型產業經營形態。又如杭州“春風長樂小鎮”項目，作為農業主導、兼顧地產與旅游的綜合性農林小鎮代表，該小鎮的項目特色及核心賣點即依靠大片的耕地、林地等農用地而建成的“農莊”�？梢灶A見，隨著農用地“三權分置”上升至法律規范制度且在實踐中的逐步發展及完善，土地經營權的流轉放活將為此類休閑農業型項目的開發建設提供更為靈活和規范的獲地途徑。
(三) 農用地利用的風險及防范
第一，禁止利用農用地進行非農建設�，F行法律及相關政策均明令禁止借土地流轉之名違規搞非農建設。[2]在現行嚴格的農用地用途監管制度下，房地產企業擬在集體農用地上建造酒店、度假村等建筑物仍應經過土地征收、農轉用及招拍掛程序，若擅自占用農用地將面臨行政處罰，造成農用地大量損壞的還將被追究刑事責任。以河北省寧晉縣的“換馬店古鎮”為例，開發商通過與農戶簽署土地流轉合同的方式取得農用地使用權后，在未經合法變更土地用途程序的前提下就擅自在農用地上建設非農項目，該項目最終因違法變更農用地用途而被主管部門要求停工、拆除，導致項目功虧一簣，開發商的巨額投資付諸東流。因此，在鄉村旅游項目投資前，房地產企業應對擬開發的項目用地進行全面盡職調查，先行判斷土地用途、建設用地指標等是否符合擬建項目的用地需求，即便與當地政府合作開發項目，且地方政府對土地利用作出合法利用的承諾和保證，房地產企業在項目建設中仍應遵守不改變農用地用途、不破壞土地生態環境等紅線要求。
第二，土地經營權融資擔保的實踐操作問題。在《農村土地承包法》修訂前，由于土地經營權的融資擔保僅有政策層面的概念指導，土地經營權人以土地經營權作為擔保物向金融機構申請貸款始終存在制度障礙，所以房地產企業即便能夠依法獲取土地經營權，但囿于外部融資障礙造成的資金短缺，面對鄉村旅游項目只能望洋興嘆。對此，新修訂的《農村土地承包法》改變了這一現狀，該法第四十七條明確了土地經營權可以向金融機構融資擔保，免除了金融機構向土地經營權人提供貸款的后顧之憂。但在實踐操作中，土地經營權人向金融機構融資擔保應注意以下幾點要求：其一，土地經營權人作融資擔保，須經承包權人書面同意并向發包方備案；其二，融資擔保合同生效時擔保物權設立，雖然登記機構登記并非擔保物權設立的必要條件，但未經登記不得對抗善意第三人，故為穩妥起見，建議經營權人及時向登記機構申請登記。另需注意的是，《農村土地承包法》并未對從承包經營權中分離出的經營權在性質上屬物權還是債權作出界定，[3]故在此后的融資擔保中，該如何協調土地承包權人與經營權人之間的權屬糾紛，此等理論與操作問題仍待*有關部門作出規定。
如本文第一節所述，鄉村旅游項目涉及多種類土地的開發。即便是主打農業觀光、農業體驗的項目，也需要建設住宿、餐飲等配套設施，該等配套設施均需使用建設用地，集體建設用地無疑是發展鄉村旅游項目的最為主要的土地供給來源。
集體建設用地可分為集體經營性建設用地、宅基地、公共設施及公益事業用地三類用途。從房地產企業獲地的角度看，得益于中央及地方政府對集體經營性建設用地和宅基地流轉政策的放寬，該兩種集體建設用地存在一定的開發利用空間；但公共設施及公益事業用地因承載集體福利或社會公共利益，基本無營利性開發空間，故本文不展開論述。
我國原《土地管理法》嚴格限制集體建設用地的流轉，但在實踐中，不難發現各地存在著不少集體建設用地流轉的“地下市場”，即集體建設用地未經合法程序向非農領域流轉的情形，包括采用“直接售賣”、“租賃”、“合作開辦企業”等實質上進行集體經營性建設用地非法流轉的有償形式。由于此類“地下市場”不受法律保護，集體建設用地的流轉效力無法被認可，交易存在巨大法律風險，其弊端不言自明。近幾年，中央及地方政府陸續出臺有關集體建設用地流轉的相關政策，且新《土地管理法》有條件地允許集體建設用地入市流轉，為鄉村旅游項目中利用集體建設用地提供了全新路徑。
(一) 集體經營性建設用地利用的路徑
1. 集體經營性建設用地入市試點
2013年11月，*十八屆三中全會審議通過《*中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出集體經營性建設用地入市的概念：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價�！� 2015年1月，*中央辦公廳、*辦公廳聯合印發《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，再次提出集體經營性建設用地入市的改革目標。同年2月，全國人大常委會發布《關于授權*在北京市大興區等三十三個試點縣（市、區）行政區域暫時調整實施有關法律規定的決定》（下稱“《入市試點決定》”），授權*在北京市大興區等33個縣（市、區）開展農村集體經營性建設用地入市試點工作，試點行政區域在試點期間內可以暫停適用《土地管理法》、《城市房地產管理法》中限制集體經營性建設用地入市的相關法律規定。各地方政府部門緊跟著頒布地方政策性文件，通過進一步細化*規定為集體經營性建設用地入市完善制度性建設[4]。自此，該33個試點行政區域踏入集體經營性建設用地入市先列，北京市大興區、浙江德清市、成都市郫都區等作為最早參與試點的地區，均積累了較為成熟的入市實踐經驗。
前述集體經營性建設用地入市實踐經驗自新《土地管理法》完成修訂后已正式上升至法律層面。根據新《土地管理法》第六十三條第一款規定，對土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，并經依法登記的集體經營性建設用地，允許土地所有權人通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用。鑒于《土地管理法實施條例》尚未完成修訂，從現行規范體系看，集體經營性建設用地入市在國家層面并沒有明確統一流程性指引，試點行政區域所推出集體經營性建設用地入市項目的落地方式不盡相同。在流轉方式方面，有的項目以市場招拍掛方式出讓，有的項目則直接采取協議方式轉讓/租賃。以上海市松江區為例，該地區實行的集體經營性建設用地入市一般流程為：首先入市事項應由農村集體經濟組織通過民主內部決議（經三分之二以上成員或成員代表同意），然后委托區土地使用權招拍掛辦公室擬訂出讓方案，出讓方案須再次通過民主內部決議，報鎮人民政府審核，并報松江區人民政府批準，隨后由農村集體經濟組織在上海市土地交易中心公開掛牌出讓集體經營性建設用地使用權。
2. 集體經營性建設用地入市的風險及防范
雖然新《土地管理法》排除了集體經營性建設用地入市在法律層面的障礙，但關于集體經營性建設用地入市的相關流程、各參與主體的權利義務關系并沒有明確的法律規定可遵循，房地產企業通過此種方式獲取利用集體經營性建設用地使用權需注意以下問題：
第一，關于集體經營性建設用地使用權的期限問題。新《土地管理法》第六十三條第四款規定，集體建設用地使用權的最高年限參照同類用途的國有建設用地執行。各試點行政區域一般也是參照國有建設用地出讓年限的規定來設定集體經營性建設用地使用權的期限，期限屆滿時是否可以續期則不明確。需要注意的是，我國《合同法》明確了租賃期限不得超過20年，租期超過20年將不受法律保護。在司法實踐中，各地法院關于集體經營性建設用地租賃期限能否超過20年存在不同觀點，一種認為集體經營性建設用地租賃的最高年限可以超過20年，但不得超過同類用途國有土地出讓的最高年限，另一種認為租賃期限超過20年的，超過部分無效。其中第二種觀點相對主流，而實踐中存在試點行政區域采取租賃方式入市并將租賃期限設定為20年以上的做法，此種做法無法保障承租人對建設用地使用權的長期合法利用，對承租雙方而言均具有法律風險。對此，雖然相較于出讓或入股方式，采用租賃方式獲取使用權更為簡單高效，但從鄉村旅游項目的長期穩定發展角度考慮，在有關集體經營性建設用地租賃期限的明文規定出臺前，建議房地產企業優先選擇出讓或入股方式獲取集體經營性建設用地使用權。
第二，關于集體經營性建設用地入市的條件問題。根據新《土地管理法》第六十三條規定，集體經營性建設用地入市應滿足如下條件：①土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途；②經過依法登記。據此，房地產企業在項目盡調之初，就應當審查項目地塊的規劃用途是否已在土地利用總體規劃、城鄉規劃中明確為擬開發項目業態對應的經營性用途；且入市前集體經營性建設用地必須經過依法登記，即核查權利人是否取得集體土地所有證、集體土地建設用地使用證等確權證書，確保權屬合法、界址清楚。
第三，關于集體經營性建設用地入市的流程問題。集體經營性建設用地的入市流程涉及規劃調整、土地確權登記、地價評估、出讓/租賃合同簽署等多個環節，而各試點區域的相關探索經驗不盡相同，未能形成統一的規則，新《土地管理法》亦未明確入市流程，入市的落地推行尚待《土地管理法實施條例》等法律的修改及地方配套規則的出臺。為避免程序瑕疵帶來的項目風險，房地產企業在利用集體經營性建設用地過程中，應注意核查每個環節的合法合規性，例如集體經營性建設用地使用權的流轉屬于涉及集體經濟組織重大利益的事項，應符合自愿原則，經過集體民主議定程序討論并作出決議[5]；同時注意核查擬簽署的書面合同是否存在對入市后集體經營性建設用地在二級市場上以轉讓、出租或抵押等形式流轉的限制約定。
(二) 宅基地利用的路徑
1. 宅基地的“三權分置”
宅基地指集體所有，農戶占有并使用的用于建造住宅的土地。相較于農用地的土地承包經營權，國家對宅基地使用權的取得及流轉存在更為嚴格的限制條件，即便受讓對象為集體經濟組織的內部成員，也需滿足特定條件方可取得宅基地使用權。與此同時，在我國許多欠發達地區的鄉村（鎮），進城務工人員不斷增多，大量宅基地被長期閑置，出現了“空心村”現象。如何盤活和利用這些宅基地資源成為亟待解決的現實問題。對此，2018年中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》給出了指引，該意見首次在國家層面提出探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，適度放活宅基地和農民房屋使用權。新《土地管理法》在宅基地制度改革方面也有了突破規定，明確允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置住宅。
宅基地“三權分置”也于近兩年進入了實踐探索階段。以上海市金山區楓涇鎮為例，該鎮村集體組織攜手社會資本進行鄉村更新，合作開發田園綜合體。其具體合作模式為：村集體協調農戶將閑置用房的宅基地使用權出租給眾創企業，由眾創企業將農房改造成田園“眾創空間”，租賃期滿后，宅基地使用權仍歸農戶享有。此種宅基地使用權的流轉方式使閑置農宅“活”了起來，也為企業提供了創新創業平臺。再以寧波市象山縣為例，企業與村集體組織及農戶簽訂宅基地使用權流轉三方合同，在合同中明確宅基地坐落面積、流轉價款、年限等內容，并由企業對宅基地進行統一開發。值得關注的是，象山縣關于宅基地“三權分置”探索的亮點在于：該縣國土局分別向宅基地所涉農戶和企業頒發了農村宅基地資格權人證和使用權人證，且宅基地所在的鄉鎮政府為流轉合同進行了鑒證。頒發宅基地使用權證及鑒證流轉合同的行為相當于政府對宅基地合法流轉的背書行為，此類背書行為一定程度上能夠為社會資本合理開發利用宅基地減輕政策風險。
2. 宅基地利用的風險及防范
宅基地的“三權分置”目前尚處國家政策引導階段，相關的法律法規仍處于缺位狀態，實踐落地過程中存在一定的合規風險和阻礙。
第一，盡管有中央及地方政策的支持，新《土地管理法》并未明確宅基地使用權對外流轉的具體適用條件、程序及用途管制，所以在相關配套規定出臺前，房地產企業作為宅基地使用權人倘與宅基地其他權利人（如村集體組織和農戶）發生權屬糾紛，結合以往的司法判例，宅基地使用權的流轉仍有可能因法律依據的欠缺而被法院認定為無效或可撤銷。
第二，在實際利用方面，宅基地也有其弊端。由于法律對宅基地使用權的取得及流轉限制，每一處宅基地的面積十分有限，且不會集中在一處，小而分散的地塊較難滿足鄉村旅游項目開發的需求。
第三，宅基地的資格權僅能由集體經濟組織內部成員取得，若房地產企業所用宅基地的資格權人戶口遷出農村或者死亡后無本集體內部的繼承人，則該塊宅基地的資格權就此滅失，宅基地應由集體收回。在此種情況下，已經由房地產企業取得的宅基地使用權又將“何去何從”，這也給宅基地的長期利用埋下了隱患。
基于上述風險及弊端，結合新《土地管理法》關于集體經營性建設用地入市的有關規定，房地產企業在項目前期調研階段可與相關集體經濟組織協商溝通由集體經濟組織報相關政府批準后有償收回閑置宅基地使用權，并將閑置宅基地轉變為集體經營性建設用地入市，進而可使房地產企業合法獲取集體經營性建設用地使用權[6]；如前述方案無法溝通執行而房地產企業擬直接租用或以其他方式取得宅基地使用權的，建議優先選擇閑置的宅基地及農房，并將集體經濟組織加入宅基地使用權的流轉合同簽署方，同時引入地方政府對宅基地使用權流轉合同的鑒證手續，以及土地管理部門對宅基地“三權”的確權登記頒證程序，盡可能使企業與農戶之間的普通債權合同關系，上升為存在政府頒發權證證明的法律關系。
(一) 集體未利用地利用的路徑
集體未利用地是指農用地和集體建設用地以外的集體所有土地，包括荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地，集體未利用地占地面積較廣、開發潛力大，從現行政策來看，土地管理部門、旅游局等政府部門對在集體未利用地上建設鄉村旅游項目多持鼓勵和支持的態度。[7]
關于集體未利用地供應鄉村旅游項目非農建設的審批流程，根據《土地管理法》規定，對未利用地的開墾，必須經過科學論證和評估，在土地利用總體規劃劃定的可開墾的區域內，經依法批準后進行。同時，《土地管理法實施條例》明確了建設項目占用城市建設用地范圍外集體未利用地的，須報批征用土地方案和供地方案。據此，集體未利用地辦理土地征收手續后可以依法供應具體建設項目使用，不需要辦理轉用手續。
(二) 集體未利用地利用的風險及防范
根據《土地管理法》、《城鄉規劃法》要求，土地利用應當符合土地利用總體規劃和城鄉規劃要求，但當前有些農村閑置資源并未被前述兩規覆蓋，在土地征收前須對規劃進行完善調整。且現行土地利用總體規劃、控制性詳細規劃是以片狀供地作為規劃標準，即分別由國土資源部門及規劃建設部門通過制定強制性指標對整體地塊進行開發建設管控。所以，集體未利用地供應鄉村旅游項目需要做好土地利用總體規劃、控制性詳細規劃與未利用地綜合開發利用規劃、鄉村旅游等專項規劃的銜接工作，同樣可能涉及對既有土地利用總體規劃的修編及城鄉規劃的調整，進而實現“多規合一”。對此，房地產企業在投資鄉村旅游項目前，應主動核實項目用地的規劃限制，如既有的規劃要求與擬建設項目的用地需求不匹配，應與當地政府提前溝通規劃調整事項，并對調整難度及時限進行合理預判，避免在后期的土地開發進程中遭遇進退兩難的境地。
關于集體土地的供地模式，傳統上一直采用成片供地模式，但近些年，點狀供地作為創新的供地模式在實踐探索中成效顯著，且此種模式的適用范圍已從最初的集體未利用地拓展至其他集體土地的開發中。
(一) 點狀供地的提出及實踐
鄉村旅游項目通常占地面積大，容積率低。假設一個項目所需的建設用地面積是數百畝的“量級”，按照傳統成片供地模式，相應征地量可能會上升至千畝計，政府供地緊張，房地產企業獲地成本倍增，且鄉村旅游項目的配套設施屬于較小且分散型，成片供地也會造成土地資源的浪費。在此背景下，點狀供地作為新型供地模式應運而生。通俗來講，點狀供地是指將項目用地劃分為永久性建設用地和生態保留用地，其中永久性建設用地根據項目的非農建設需求量據實供應，剩余項目用地可只征不轉，按租賃、托管、劃撥等方式供項目業主方及/或運營方使用。
點狀供地模式最早產生于荒地灘涂等未利用地的開發。浙江作為全國首批開展低丘緩坡等未利用土地開發利用的試點省份之一，在實踐中創造性地做出了“補改結合”（點狀供地的前身）的相關探索。2015年，浙江省試點推行“點狀布局、垂直開發”的土地綜合利用新模式，被稱為“坡地村鎮”建設。[8]2018年，浙江省“坡地村鎮”試點實施3年，吸引總投資580億元，探索成效顯著�！捌碌卮彐偂苯ㄔO中的點狀供地這一土地開發利用模式也得到了國家旅游局的認可。[9]2018年6月，浙江省人民政府辦公廳頒布《關于做好低丘緩坡開發利用推進生態“坡地村鎮”建設的若干意見》正式提出“坡地村鎮”建設，并實行“點狀或帶狀布局多個地塊組合開發”的供地模式。[10]
重慶歸原小鎮是點狀供地政策指導下的一個典型案例，其按照項目建筑物占地面積、建筑半間距范圍及必要的環境用地進行點狀規劃、點狀報批、點狀供地，克服了原先遭遇的因項目總占地面積大造成的供地難問題。浙江德清縣“裸心谷”項目同樣受利于點狀供地的適用，該項目總用地達380畝，而其中建設用地僅30.45畝，建設用地全部為點狀供地方式供應，其余水面、茶園、竹林等采用租賃方式進行保障。實踐可見，點狀供地模式極大地減少了土地占用指標，一定程度上解決了項目獲地難問題，同時減輕了房地產企業的資金壓力。
(三) 點狀供地的風險及防范
點狀供地同樣存在弊端，其主要問題在于生態保留用地租賃期限與建設用地出讓年限不匹配。具體而言，項目業主方及/或運營方租賃耕地、林地等生態保留用地的期限根據《合同法》對租賃期限的要求不得超出20年，但經出讓方式獲得的建設用地上所建房屋的產權期限往往為40年及以上。兩者期限不匹配意味著項目的整體功能無法得到長期穩定的保障。此外，在項目業主方及/或運營方與農戶的關系方面，基于較多農戶仍處于對新生事物接受能力低、契約意識薄弱和缺乏市場經營經驗的現狀，農戶往往更為關注短期利益，導致其不愿長租、易違約的情況，在履約過程中容易與項目業主方及/或運營方產生沖突。對此，房地產企業作為項目業主方及/或運營方在簽署生態保留用地的相關使用權流轉合同時，同樣建議選擇閑置的土地并將集體經濟組織加入合同簽署方。同時，在制定合同文本過程中，房地產企業除考慮初期利益外，更應關注后期利益的動態調整和持續保障，盡可能預判合同履行過程中可能發生的不利情形并逐一設置處理或退出機制，并提前準備無法繼續使用生態保留用地情形下的土地利用備選方案。
鄉村旅游項目中，項目用地獲取及利用方式的選擇須根據項目的具體業態、土地權屬、土地用途等綜合確定。在投資者是集體經濟組織以外的單位和個人的情形下，若擬投資項目需占用集體所有的農用地、未利用地，且項目類型為農業主導型，則可以依法通過土地經營權流轉的方式進行，即在不改變土地用途的情形下，直接根據土地原有屬性對土地予以開發利用。若項目涉及非農業建設，投資者應當嚴格遵守國家關于集體土地利用的監管政策，根據項目特點采用如下幾種方案：方案一是在該集體土地被國家征收為國有土地后，直接通過招拍掛方式取得國有建設用地的使用權。同時，考慮到項目容積率要求及土地獲取成本，投資者可事先對供地模式進行考察，與當地政府協商確認是否適用點狀供地模式獲取土地；方案二是在符合土地利用總體規劃及鄉鎮規劃的前提下，由農村集體經濟組織將建設用地使用權以作價入股、聯營等方式，與投資者合作開發使用；方案三則基于新《土地管理法》已于2020年1月1日正式生效，投資者可通過市場招拍掛或協議租賃等方式取得集體建設用地使用權。
鑒于新《土地管理法》的正式施行，除已出臺的《授權決定》及《落實授權通知》外，《土地管理法實施條例》、《集體經營性建設用地出讓轉讓管理條例》等相關配套細則正在修正或制定過程中，可以預見在改革試點經驗的基礎上，集體經營性建設用地入市區域限制、集體土地使用權抵押融資難等房地產投資者關注問題或在不久后完全破解法律障礙。但無論如何，投資者在投資鄉村旅游項目前，都應對項目用地的土地權屬、規劃要求及地方特殊政策等進行全面調查，根據調查結果綜合研判項目范圍內各種業態的用地成本、效益以及用地風險，合理平衡整體利益，并根據現實需要、難易程度來選擇具體的土地利用方式。
